DESARROLLO
POLÍTICO EN LOS MUNICIPIOS A
modo de introducción Uno de los aspectos quizás menos considerados en la historia de la reciente democracia mexicana es el papel que los gobiernos locales han cumplido como espacios de experimentación y aprendizaje para partidos y líderes políticos. Si bien es cierto que diversos estudios han destacado al municipio como el punto de arranque en la construcción de nuevas mayorías electorales, los aspectos que van más allá del proceso electoral han quedado en un segundo plano. Me refiero principalmente a las cuestiones asociadas a la gestión pública municipal, al desarrollo de políticas públicas innovadoras y a la modernización de los servicios públicos en general. Estos campos han sido estudiados, por fortuna, desde otras perspectivas que han valorado las transformaciones de las organizaciones de gobierno en el ámbito municipal. Pero la síntesis de los efectos combinados de la mayor participación democrática y la mejora de la gestión pública aún requieren de una consideración más detallada, tanto desde el punto de vista analítico –o académico si se quiere– como del político. A continuación señalo algunos elementos que podrían ser parte de esta síntesis y que seguramente tendrán una relevancia singular en los años por venir. Una
historia incompleta: la reforma municipal de 1983 En
la literatura especializada se ha convertido en lugar común
considerar a las reformas al artículo 115 constitucional,
de febrero de 1983, como el primero y más significativo
paso dado hacia la transformación del sistema federal mexicano
y, como se verá a continuación, de las reglas del
juego político en el país. Tales reformas tuvieron
como principal efecto que los anteriormente poco facultados y
carentes de recursos gobiernos municipales obtuvieran una serie
de capacidades formales e informales que, adecuadamente empleadas,
darían lugar a organizaciones públicas dinámicas,
capaces de ofrecer soluciones a las demandas de su población.
Así, por vez primera los ayuntamientos mexicanos obtuvieron
una definición legal y política distinta a la de
una instancia puramente administrativa y carente de funciones
sustantivas. No
puede dejar de mencionarse que la denominada «Reforma Municipal»
tuvo como una de sus principales motivaciones la necesidad de
dotar de medios políticos y legales más amplios
a los presidentes municipales de todo el país, para que
fueran copartícipes y corresponsables de enfrentar la creciente
inquietud social que caracterizaba al país a principios
de los ochenta. Debe recordarse que las mayores protestas y movilizaciones
ciudadanas ocurrieron en torno al gobierno municipal de ciudades
como Juárez, Chihuahua y San Luis Potosí. Sin
embargo, las oportunidades que ofreció la reforma municipal
no fueron debidamente entendidas o valoradas por los grupos locales
hasta entonces dominantes en cada región y municipio; sino
por los grupos de oposición que vieron en los Ayuntamientos
espacios adecuados para implantar y desarrollar estrategias políticas
encaminadas a promover la alternancia y, eventualmente, la democratización
de las estructuras de poder. Así, los primeros gobiernos
panistas de Ciudad Juárez, Ensenada, Chihuahua y Tijuana
plantearon estrategias que les permitieron alcanzar, entre otros
resultados, la adquisición de experiencia en el manejo
de recursos y programas, el establecimiento de vínculos
directos con la población, y la interacción con
otras instancias de poder, de las cuales obtener apoyo y hacia
las que podrían encauzar parte de su propio capital político.
Las
posteriores reformas al orden municipal fortalecieron esta tendencia
e, inclusive, trataron de utilizarla como un medio para dar un
impulso más decidido a la modernización política
y económica. Recuérdese, por ejemplo, cómo
en sus inicios el Programa Nacional de Solidaridad asignó
directamente recursos a los ayuntamientos sin que mediara la opinión
de los gobiernos estatales, y que llegó a servir como medio
de presión en contra de los gobernadores. De igual forma,
la creación del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la
Federación, como una partida «descentralizada»
en favor de los municipios durante el gobierno del Presidente
Zedillo, redujo la injerencia y «control» de instancias
federales como la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
Otro aspecto importante derivado de las reformas municipales fue el inicio de un proceso de diferenciación aguda en las capacidades institucio-nales de los ayuntamientos de todo el país. A las ya tradicionales diferencias en el nivel de desarrollo regional, se sumaron las distinciones entre el personal capacitado, los programas complejos, los recursos técnicos amplios y los mejores resultados que tienen algunos gobiernos locales urbanos y metropolitanos; así como la situación de abandono o incapacidad generalizada del resto de los ayuntamientos, en especial los de tipo rural o semi-urbano. Estas diferencias pueden alcanzar niveles tan amplios como que el Ayuntamiento de Tlalnepantla, Edo. de México tenga en el año 2001 un presupuesto anual de 1,070 millones de pesos y el de Tizayuca, Hidalgo, 71 millones, aun cuando ambos muestran un grado de desarrollo socio–económico alto. El
resto de la historia:el
desarrollo político de los municipios en el futuro inmediato. La
principal lección que deriva de la interpretación
de la reforma municipal de 1983 como un proceso que generó
organizaciones gubernamentales modernas, se refiere a la conveniencia
de considerar que el desarrollo político de los municipios
del país pasa necesariamente por la consolidación
de sus aparatos de gobierno, es decir, por sus ayuntamientos.
Entender el futuro de los municipios como un proceso que debe
estar dominado por la lucha política de carácter
electoral, es despojar a este ámbito de gobierno de su
condición como generador directo e inmediato de bienestar
para la población, a través de la oferta de buenos
servicios públicos y la atención de demandas de
grupos específicos encaminadas a proteger el medio ambiente,
a eliminar riesgos sociales o a dar un tratamiento particular
a minorías. La
historia reciente del país evidencia que el ajuste final
que tendrá la distribución de responsabilidades
entre los tres niveles de gobierno atribuirá a los ayuntamientos
un papel fundamental en la conformación de las condiciones
materiales de vida de la población, al tiempo que los posicionará
como intérpretes privilegiados de las necesidades y demandas
sociales. De esta manera, lo que ofrezcan los ayuntamientos a
los ciudadanos, bajo la forma de bienes y servicios públicos,
constituirá la principal medida del bienestar –o del
malestar–, y tanto partidos como gobiernos estatales y federal,
deberán ser sensibles a lo que señalen estos órganos
locales como los temas y necesidades más sentidas, por
lo menos en términos de las condiciones de vida en las
ciudades y en el medio rural. Al interior de los ayuntamientos, el desarrollo político tenderá inevitablemente a definirse como el cúmulo de actividades y capacidades que requieren desplegarse, a fin de transformar las promesas de campaña en resultados de gobierno y, por tanto, a establecer misiones institucionales en las que el trabajo político y de representación social debe ser complementado, reforzado y articulado –más nunca sustituido– con la utilización de técnicas modernas de administración, con formas novedosas de comunicarse con la población y con estrategias financieras que eviten el dispendio, la corrupción y el desvío de recursos. De ahí que propuestas como la extensión del mandato de los cabildos, la reelección inmediata y la profesionalización de los funcionarios y los servicios públicos atraigan un interés cada vez mayor entre partidos y legisladores estatales y federales. *Profesor-investigador de El Colegio de México, A.C. El autor agradece a los profesores Bernardo Mabire y Reynaldo Ortega las ideas y comentarios hechos para la preparación de este trabajo.
|
