LAS
GRANDES TENDENCIAS DEL FEDERALISMO Para
entender mejor la evolución, la problemática actual
y las tendencias del federalismo y del municipio es conveniente
tener como referencia la siguiente periodización. El comportamiento
del federalismo y del municipio tiende a ser diferente en función
de las diferencias del segundo periodo (que es el que estamos
viviendo) con respecto al primer periodo. En
efecto, el México moderno, que comienza con la Revolución
de 1910, presenta dos periodos claramente delimitados: 1) el de
agrandamiento progresivo del Estado y de alto crecimiento económico
(de 1930 a 1980), y 2) el de reducción progresiva del Estado
y de bajo crecimiento económico (de 1980 en adelante). Primera
tendencia: México está transitando de un federalismo
que coincidió con un proceso de crecimiento del Estado
y de un producto por habitante positivo (la economía crece
más que la población) hacia un federalismo que ahora
coincide con un rápido proceso de decrecimiento del Estado
y un producto por habitante negativo (la población crece
más que la economía). El gasto público, que
llegó a representar alrededor de 65% del Producto Interno
Bruto en 1982, representa en el año 2001, casi 20 años
después, alrededor de 15%. Segunda
tendencia: Transitamos de un federalismo que coincidió
con una estructura política altamente homogénea,
vertical y con un presidencialismo sin contrapesos (1930-1985),
hacia un federalismo con una estructura política heterogénea,
menos vertical y con contrapesos crecientes. Mientras que en el
primer periodo el Partido Revolucionario Institucional tuvo la
hegemonía del poder y las decisiones del presidente de
la República no eran cuestionadas; en el segundo periodo
otros partidos políticos adquieren presencia creciente
en ayuntamientos, gubernaturas estatales y, finalmente, en el
gobierno federal (2000), y la voluntad presidencial encuentra
contrapesos en el Congreso, en gobernadores, en ayuntamientos,
en organizaciones no gubernamentales y en la opinión pública. Tercera
tendencia: Los gobernadores y los ayuntamientos tienden a incrementar
su reclamo por una redistribución de competencias entre
Federación, estados y municipios, en particular por una
redistribución de competencias fiscales y de recursos presupuestales,
así como por una coordinación fiscal equitativa. El
bajo crecimiento de la economía (producto por habitante
negativo) y los efectos del Tratado de Libre Comercio y de la
globalización se han traducido en disminución progresiva
de los ingresos públicos. Al mismo tiempo, el mayor pluralismo
político se refleja en la lucha cada vez más aguda
entre Federación, estados y municipios por la repartición
de esos ingresos públicos en disminución, configurando
un escenario político en creciente conflicto. Por
el hecho de que estados y municipios se encuentran inermes ante
los efectos negativos de las políticas macroeconómicas,
se perfila el reclamo de gobernadores y ayuntamientos para disponer
de facultades e instrumentos que les permitan, con base en su
soberanía y autonomía, planear su desarrollo regional,
regular el libre comercio dentro de sus fronteras locales, rearticular
cadenas productivas y promover la economía local y el mercado
interno, tanto en el medio urbano como en el rural. Cuarta
tendencia: Transitamos de un federalismo rígido de dos
niveles hacia un federalismo flexible y multinivel. Antes
de la reforma del artículo 115 Constitucional, en 1983,
el federalismo era concebido como una organización formada
por dos órdenes de Estado y de gobierno: el federal y el
estatal. Los estados (entidades federativas) se federaron y crearon
el orden federal. El municipio se entendía simplemente
como la forma en que los estados se organizan en su interior.
Pero al dotar al municipio de un conjunto de competencias propias,
la reforma del 115 en 1983 lo erige prácticamente en tercer
orden de Estado y de gobierno. La reforma del 115 en 1999 hace
explícita la definición del ayuntamiento como gobierno
autónomo y ya no sólo como entidad administrativa
del Estado. Por
otra parte, existe una clara tendencia a dotar a las comunidades
interiores del municipio de autonomía, de facultades municipales
para su ámbito microlocal y de recursos. En 1985, el Congreso
del estado de Tlaxcala legisló para que las comunidades
eligieran a su propia autoridad y para que ésta fuese integrada
al ayuntamiento como «regidor de pueblo». Diez años
después, en 1985, legisló para dotar a la autoridad
comunal de competencias municipales y de recursos para cumplirlas,
denominando a la autoridad comunal «presidencia municipal
auxiliar». Hoy, esta autoridad se denomina «presidencia
municipal comunitaria», reafirmando su autonomía
comunal y conformando lo que pudiera ser un «cuarto orden
de Estado y de gobierno», después de los órdenes
federal, estatal y municipal. En
muchos estados las legislaturas han reformado la Ley Orgánica
Municipal para dotar de mayor autonomía y poder a las comunidades
interiores del municipio, así como para ampliar la representación
territorial–comunal en los ayuntamientos (representación
proporcional, regidores de pueblo, regidores de distrito). Asimismo,
existen propuestas para que los ayuntamientos puedan ser reelectos
o para que pueda alargarse el periodo de gobierno a cuatro o a
seis años, y para que el personal de la administración
municipal se profesionalice y se establezca el servicio civil
de carrera. Pero es notable cómo se sobreestiman estas
propuestas, porque se ha creado la ilusión de que con estas
medidas el ayuntamiento podrá impulsar más el desarrollo
del municipio, cuando que el desarrollo nacional está dependiendo
de las políticas macroeconómicas. En el periodo
1935–1980 el crecimiento económico fue muy alto (en
comparación con el estancamiento de 1980-2001), con no
reelección y con perfiles profesionales de autoridades
y empleados públicos muy bajos en relación con los
actuales. En
lo que se refiere a las metrópolis o ciudades que abarcan
a más de un municipio, existen propuestas para que los
ciudadanos de los municipios conurbados elijan a una autoridad
«supramunicipal» (gobierno metropolitano) que tenga
el mandato, el poder y la legitimidad para coordinar a los municipios
que conforman la metrópoli, pues la experiencia muestra
que las solas «coordinaciones metropolitanas» no han
sido suficientemente eficaces para dar cauce, servicios y gobernabilidad
adecuada a la mancha urbana en expansión. Este «gobierno
metropolitano» sería una especie de «quinto
orden de estado y de Gobierno». Pero también podría
considerarse como un caso particular de «asociación
de municipios», que tiene su base en el artículo
115. En
Francia, por ejemplo, en años recientes se ha creado legislación
que propicia que varios municipios se asocien para, por ejemplo,
emprender un desarrollo regional común. Al asociarse eligen
una autoridad que los coordine en la realización de esa
meta, formando así un nivel de gobierno «supramunicipal». En
México, el asociacionismo municipal es muy joven pero vigoroso.
Los partidos políticos han promovido la asociación
de los ayuntamientos gobernados por cada uno de ellos (FENAMM,
AMMAC, ALMAC) y se perfila ya la conformación de una confederación
única de municipios. Inclusive existe la propuesta de que,
como en otros países, el Congreso de la Unión cree
en la Constitución Federal la figura constitucional de
la «Asociación Nacional de Municipios», que
sería la instancia para que el conjunto de ayuntamientos,
sin importar el partido que gobierne a cada uno, procesen sus
demandas y sus relaciones con los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial. Quinta tendencia: Tendencia hacia una mayor participación organizada de la ciudadanía en los asuntos públicos, se combina con la tendencia a transferir funciones públicas a empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones civiles en general, en la medida en que, por un lado, el aparato de Estado disminuye y, por otro, el mercado excluye a un número creciente de personas. *Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Ha escrito varios libros sobre el tema: Experiencias municipales repetibles, El cuarto orden de Estado: el gobierno de la comunidad, El poder comunitario en Tlaxcala: las presidencias municipales auxiliares y El municipio y la salud. |
