CONSTITUCIÓN
Y FISCALIZACIÓN Para
abordar el tema de la fiscalización de los recursos públicos,
resulta necesario tener en mente lo que debemos entender por fiscalizar,
así también el dispositivo legal que le da origen,
por ello en forma breve referiremos algunos comentarios a dichos
aspectos, para después plantear lo que a nuestro juicio
representaría acciones trascendentes para la vida política
y social de nuestro país. En
primer término debemos recordar lo que representa la Constitución
del país. Es la norma de normas, es la norma jurídica
fundamental que contiene las decisiones políticas fundamentales
referentes a: la forma de Gobierno, a los poderes del Estado,
los órganos del mismo, la competencia de dichos órganos,
los procedimientos para integrarlos, los derechos fundamentales
del individuo, etc. Adolfo
Posada, jurista español, ha considerado dos partes en la
Constitución; una dogmática que se refiere específicamente
a lo que generalmente se conoce como «Garantías Individuales»;
y la otra orgánica que comprende lo relativo a la estructura
fundamental del Estado, a las funciones de sus órganos,
y las relaciones de éstos entre sí, es decir, la
parte orgánica comprende la organización del poder
público. Nuestra
Constitución comprende en su Capítulo Primero, 29
artículos que se refieren a los derechos públicos
fundamentales, por más que existen otros diversos en los
restantes artículos de la misma como son, entre otros,
el 31 fracción IV y el 123, así como el 39, 40,
41, 133, 135 y 136, que aún cuando se refieren estos últimos
a la superestructura constitucional, cubren por igual a los derechos
del individuo y al de los grupos. Todo el Título Tercero,
desde el artículo 49 hasta el 107, comprende lo referente
a la organización y competencia de los poderes federales,
mientras que el Título Cuarto establece las responsabilidades
de los servidores públicos. Así,
nuestra Constitución, en su parte dogmática contiene
un sistema de limitaciones a la acción del poder público
frente a los individuos o grupos sociales, las cuales son generalmente
llamadas garantías individuales y sociales. La parte orgánica
de nuestra máxima norma jurídica se refiere a la
creación y organización de los poderes públicos
con sus correspondientes competencias; es la manera como se crean
y organizan los órganos del Estado, y se asigna a cada
uno de éstos sus atribuciones, a fin de que actúen
siempre dentro de un régimen de derecho. Respecto
al término fiscalización existen conceptos muy técnicos
y completos, pero para efectos prácticos simplemente estableceremos
que es el acto que lleva a cabo la autoridad o la instancia competente
para revisar y verificar que los recursos públicos que
le son asignados, se aplican en la forma y para los fines previstos,
buscando con ello la consecución de los objetivos específicamente
establecidos. En este punto resulta fundamental dejar consignado
que para efectuar una revisión o fiscalización,
debe tenerse plenamente determinado el alcance de la misma, así
como el procedimiento a seguir, a efecto de evitar llegar a conclusiones
erróneas y más aún, a juicios a priori que
pueden ocasionar un grave daño a las personas y a las instituciones. En
nuestro esquema constitucional y conforme a la división
de poderes, es al Poder Legislativo al que se le ha conferido
la facultad de autorizar, mediante disposiciones de carácter
general, los gastos y los ingresos de la Federación, además
de poder verificar el ejercicio de tal atribución, por
lo cual, es el Poder Legislativo, por conducto de la Cámara
de Diputados quien se encuentra facultado para examinar si los
gastos efectuados y las percepciones tenidas por el Estado, se
encuentran apegados a las disposiciones legales que fundamentan
su ejercicio, comprobando la exactitud y justificación
de lo que generalmente se denomina Cuenta Pública. La
función revisora de la Cuenta Pública, tiene significación
jurídica y política, ya que la propia Constitución
prevé dicha facultad otorgándole su ejercicio al
pueblo quien la ejerce a través de sus representantes,
es decir a través del Poder Legislativo. Por ello, en el
texto original de la Constitución de 1917, quedó
establecida como facultad del Congreso de la Unión, la
de expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor
de Hacienda, así como la de examinar la cuenta que anualmente
presentara el Poder Ejecutivo, precisando que dicho examen debía
comprender la conformidad de las partidas gastadas, así
como también la exactitud y justificación de tales
partidas. La
figura de la Contaduría Mayor de Hacienda subsistió
hasta el año de 1999, toda vez que el 30 de julio de ese
año, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación
el Decreto por el cual se reformaron diversos artículos
constitucionales, y de cuyas reformas se determinó la creación
una entidad de fiscalización superior de la Federación,
denominada Auditoría Superior de la Federación,
la cual inició sus funciones el 1 de enero del año
2000, precisando adicionalmente que a dicha entidad se le confirió
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio
de sus atribuciones y para decidir sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones. Surgen
entonces varias preguntas que aquí trataremos de responder:
¿Por qué sustituir a la Contaduría Mayor
de Hacienda, si ésta ha sido la encargada por muchos años,
de verificar la adecuada aplicación de los recursos públicos?,
¿La creación del órgano denominado Auditoría
Superior de la Federación garantizará que la aplicación
de los recursos públicos se lleve a cabo con apego a legalidad?,
¿Será procedente que solamente la Cámara
de Diputados sea el vínculo con dicho órgano fiscalizador
y no así la Cámara de Senadores?. Conforme
al texto constitucional vigente hasta el 31 de diciembre de 1999,
a la Contaduría Mayor de Hacienda correspondía fundamentalmente
revisar la Cuenta Pública del Gobierno Federal y la del
Distrito Federal, quedando comprendido dentro de ello que solamente
se podía revisar la aplicación del presupuesto llevada
a cabo por el Poder Ejecutivo. Las revisiones se llevaban a cabo
seis meses después de concluido el ejercicio y sus resultados
se conocían catorce meses más tarde. Asimismo, si
detectaba irregularidades por las que se debiera fincar responsabilidad
por el daño y perjuicio causado a la Hacienda Pública,
tenía que enviarlo al Ejecutivo Federal para que este fuera
quien sancionara ya que la Contaduría Mayor de Hacienda
solo podía sancionar a sus propios servidores públicos. A
la Auditoría Superior de Fiscalización, se le dotó
de mayores facultades para fiscalizar en forma superior los ingresos,
egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos
y recursos de los poderes de la Unión y de las entidades
públicas federales, sin ningún límite, gozando
de plena autonomía de gestión para decidir sobre
su organización interna y funciones; la fiscalización
se ejercerá de manera posterior a la gestión financiera
pudiendo revisar periodos parciales aún dentro del ejercicio
en curso, teniendo carácter externo y por lo tanto se llevará
de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma
de control o fiscalización interna de los poderes de la
Unión y de los entes públicos federales; en caso
de detectar irregularidades podrá determinar los daños
y perjuicios que afecten al Estado en su Hacienda Pública
Federal o al Patrimonio de los entes públicos federales
y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y
sanciones pecuniarias correspondientes, estando facultado adicional-mente
para denunciar penalmente ante la autoridad competente cuando
así proceda. Derivado
de lo anterior, puede afirmarse que dada la amplitud de facultades
conferida a la Auditoría Superior de la Federación,
si resulta procedente su creación en sustitución
de la Contaduría Mayor de Hacienda, la cual dadas las necesidades
de supervisión de los órganos de gobierno existentes,
quedaba limitada en su actuar. Puede afirmarse adicionalmente
que si bien la creación del nuevo órgano fiscalizador
no puede por sí misma garantizar que se aplicarán
los recursos públicos, exactamente en la forma y términos
determinados, su existencia nos acerca mucho más a ello,
pues al estar facultada para revisar a los tres poderes de la
Unión, con ello se propiciará que exista un absoluto
cuidado en el ejercicio del gasto público. Ahora
bien, respecto al cuestionamiento planteado en el sentido de ¿si
será procedente que solamente la Cámara de Diputados
sea el vínculo con el órgano denominado Auditoría
Superior de la Federación?, resulta importante establecer
que, como ha quedado dicho, por disposición constitucional,
la facultad de revisar la Cuenta Pública, es competencia
del Poder Legislativo y por consecuencia de ambas Cámaras
(Diputados y Senadores), por lo cual si el órgano denominado
Auditoría Superior de la Federación se encargará
de realizar en primera instancia tales verificaciones, no nos
parece justificable que solamente se le informe a la Cámara
de Diputados el resultado de las mismas para su análisis
y validación, pues el Senado en estricto sentido también
es representante del pueblo y por consecuencia debe participar
en dicha tarea. Cabe
apuntar que conforme a la exposición de motivos de la iniciativa
de reformas a los artículos 73 y 74 de nuestra constitución
federal, se estimó que el otorgar la facultad a ambas cámaras
para conocer y revisar la Cuenta pública, resultaba poco
comprensible ya que resultaba una tarea difícil de cumplir
para el Senado, pues al no participar en la aprobación
del presupuesto a ejercer y no contar con un órgano técnico
como la Contaduría Mayor de Hacienda, por lo cual se determinó
otorgar dicha función exclusivamente a los Diputados, situación
que a nuestro juicio resulta contra el espíritu de la norma
suprema, así como de la facultad misma que se ha mencionado
para fiscalizar que tiene conferido el Poder Legislativo. En
este sentido cabría señalar que el hecho de que
el Senado no participe en la aprobación del Presupuesto
Público, ello no resulta ser fundamento suficiente para
impedir que intervenga en la verificación de su adecuada
aplicación, pues por el contrario, podría considerarse
que tendría mayor libertad para evaluar si la Cuenta Pública
se ejerció conforme a lo autorizado por la Cámara
Baja, sin demérito de lo expresado por ésta. Por
otra parte, la carencia en el Senado de un órgano técnico
similar a la Contaduría Mayor de Hacienda, no se estima
sustento suficiente para impedir que intervenga en la revisión
y análisis de los resultados que reporte el órgano
denominado Auditoría Superior de la Federación a
que nos hemos referido, pues sería tanto como considerar
que quienes integran el Senado, carecen de la capacidad para valorar
aspectos técnicos y más aún para allegarse
en su caso, de los especialistas en la materia. Por
el contrario, dados los tiempos que actualmente vive nuestro país
en los cuales existe una evidente pluralidad de corrientes políticas,
como consecuencia de los avances democráticos impulsados
por el Partido Revolucionario Institucional, lo cual ha permitido
que ambas cámaras presenten una conformación plural
y consecuentemente no se encuentren bajo el control de un solo
partido político, resultaría por demás conveniente
el hecho de que el Senado interviniera en la valoración
de los resultados que arrojaran los trabajos del órgano
denominado Auditoría Superior de la Federación. Así
mismo, sería conveniente que ambas cámaras intervinieran
en la designación de los integrantes del órgano
de la Auditoría Superior de la Federación y no solamente
la Cámara de Diputados, pues ello permitiría que
dicho ente contara tácitamente con la aprobación
del pueblo a quien corresponde como ha quedado dicho, la facultad
de verificar la adecuada aplicación de los recursos públicos,
circunstancia que se traduciría en un elemento de legitimidad
absoluta. Por
otra parte, a nuestro juicio, debería retomarse la propuesta
contenida en la iniciativa planteada por el Ejecutivo Federal,
en el sentido de que la titularidad del órgano fiscalizador
a que se ha hecho referencia, recaiga en un cuerpo colegiado y
no en una sola persona, pues contrario a lo sostenido en la exposición
de motivos de la reforma que le dio origen, daría mayor
certeza jurídica a las acciones y resoluciones que emitiera
dicho órgano si las mismas fueran emitidas en forma colegiada,
pues se evitaría con ello que las decisiones de una sola
persona perjudicaran o favorecieran a la instancia a revisar,
derivado de alguna filiación política o de grupo. Por lo ya expuesto, sería recomendable que a la brevedad posible se promueva una reforma a los artículos 74, 76 y 79 de nuestra Constitución Federal, en la cual se prevea que la Cámara de Senadores también contara con facultades para conocer y evaluar la Cuenta Pública, dejando de ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, y por consecuencia debería señalarse que la entidad de fiscalización superior de la Federación es del Congreso de la Unión, y no exclusivamente de una de sus cámaras. *Doctor en Derecho. Actualmente es Contralor Interno del CEN del PRI.
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