NUEVOS
CONTENIDOS CONSTITUCIONALES PARA EL ESTADO DE VERACRUZ Al
tomar posesión de su cargo como gobernador de Veracruz,
Miguel Alemán Velasco, el 1° de diciembre pasado adquirió
el compromiso de perfeccionar el régimen jurídico
de Veracruz y procedió a crear la Comisión Técnica-Jurídica
para la Reforma Integral de la Constitución del Estado.
El
13 de septiembre de ese mismo año, la Comisión cumplió
su cometido al entregar el proyecto de reforma integral a nuestro
texto constitucional, que ese mismo día fue enviado como
iniciativa a los diputados integrantes de la LVIII Legislatura,
para que siguiera los pasos correspondientes al proceso legislativo. El
Estado contemporáneo, sea de carácter nacional o
local, como en el caso de una federación, no puede ser
concebido sin la existencia de un orden normativo que lo limite
jurídicamente. Al respecto, el distinguido tratadista Jorge
Jellinek sostuvo acertadamente que el orden jurídico es
esencial para la vida del Estado, por lo que consecuentemente
éste tiene que darse una constitución que es a su
vez la esencia de su propia soberanía. En
este orden de ideas el Derecho y la Constitución son considerados
como el conjunto de normas que expiden los órganos del
Estado facultados para hacerlo. De ahí que el poder público
dicte su orden jurídico, consciente de que debe estar sometido
a él y de que exista la posibilidad de reformarlo por los
procedimientos establecidos. La Constitución es, así,
el conjunto sistemático de normas jurídicas básicas
que establecen la organización y funcionamiento de un Estado.
Merced a su existencia se hace posible la conformación
del llamado Estado de Derecho. De
esta manera la organización estatal se construye para hacer
viable la vida social, para lograr su ordenación y para
controlar al poder por medio del derecho. La importancia de una
constitución se explica en su supremacía dentro
de la denominada jerarquía de las leyes, pues nada debe
oponerse a ella, en virtud de que el marco jurídico de
una sociedad descansa en los contenidos que en ella se encuentran. Aplicando
estas nociones doctrinarias a nuestro Estado Federal, puede afirmarse
que el Estado de Veracruz como parte del Estado nacional mexicano
tiene derecho a darse su propia Constitución a fin de poder
conducir también, en lo que no se oponga al pacto federal,
una vida unitaria e independiente, estableciendo las bases de
su propia organización jurídico-política,
su estructura de poder, los derechos que corresponden a los veracruzanos,
sus limitaciones como Estado y las responsabilidades que corresponden
a sus autoridades. Veracruz se ha dado una constitución escrita, que ha sido dictada por el pueblo desde el año de 1825 en que se creó como entidad federada, habiendo surgido de una asamblea constituyente que decidió el tipo de ordenamiento jurídico que debía regir la existencia comunitaria de los veracruzanos. En
ella se establecieron los procedimientos para sus reformas, razón
por la cual se le ha considerado, en la terminología del
jurista inglés James Bryce, como una constitución
escrita y rígida, si bien en algunos momentos, merced a
ciertas reformas se ha hecho más flexible su procedimiento
para modificarla. La
Constitución de Veracruz, aprobada por una asamblea constituyente
en el año de 1917, sufrió numerosas reformas a lo
largo de sus 82 años de existencia con la finalidad, según
se ha dicho, de irla adecuando a las cambiantes circunstancias
políticas y sociales de las diferentes épocas. Según
un estudio realizado, ya había sufrido 63 modificaciones
que se tradujeron en cambios a 94 de sus artículos, representando
un total de 364 reformas, con lo cual es indudable que el espíritu
del constituyente que la creó, fuera ya desvirtuado en
muchos de sus contenidos esenciales, perdiendo la sistematización
jurídica que debe caracterizar a todo ordenamiento constitucional,
en detrimento de su claridad y comprensión, con lo cual
se venía dificultando su debido cumplimiento. En
muchas ocasiones, el Constituyente Permanente de Veracruz, sin
poseer una idea precisa de la técnica constitucional, reformó
por imperativos políticos nuestra Constitución,
introduciéndole preceptos jurídicos que debían
estar contenidos en leyes secundarias o en algunos códigos
subordinados a ella, haciendo caso omiso de que en una Carta Magna
sólo deben estar contenidas preferentemente normas generales
referidas a la estructura jurídica y política del
Estado. La
Constitución de 1917 estaba integrada por 9 títulos,
21 capítulos y 141 artículos, plagada de errores,
carente de una adecuada sistematización jurídica,
con reiteraciones innecesarias que resultaban impropias de un
texto constitucional, todo lo cual llevó a pensar a la
sociedad veracruzana que ya era tiempo de cambiar sus contenidos,
por considerarlos obsoletos en muchos aspectos y ajenos a la modernidad
jurídica y política. Ante
esta situación, se justificó plenamente la iniciativa
de una reforma integral a la Constitución propuesta por
el gobernador del Estado, para beneficio de las futuras generaciones
de veracruzanos. La
Constitución reformada contiene 84 artículos, distribuidos
en seis títulos y quince capítulos. El
primer título se forma por tres capítulos que sucesivamente
se refieren a la soberanía y territorio del Estado, a los
derechos humanos y a los veracruzanos, vecinos y ciudadanos . Al
comenzar la lectura de este título, se aprecia que la iniciativa
se caracteriza por su originalidad y avance democrático,
ya que al tratar lo relativo a la soberanía, se dispone
en el artículo 2º que aquella reside en el pueblo,
el que la ejerce por medio de los poderes del Estado o directamente
a través de las formas de participación que la Constitución
determine. Esta participación, conocida en la teoría
política como formas de democracia semidirecta, son: la
iniciativa popular, el referendo y el plebiscito, señalados
en los artículos 15, 16, 17, 34, 49, 66, 67. De este modo
se enriquece la vida política del Estado. Un
nuevo contenido de la reforma, es el relativo a los derechos humanos
que se reconocen. En el capítulo segundo no sólo
se indica que los individuos gozan de los derechos, llamados garantías
que otorga la Constitución Federal, agregándose
las leyes federales y tratados internacionales, sino los que reconoce
la Constitución Local y sus leyes secundarias, así
como el Poder Judicial. Entre
los derechos que expresamente se establecen están los derechos
al honor, a la intimidad personal y familiar, al libre derecho
de la personalidad, el derecho de petición, el de vivir
en un ambiente saludable y equilibrado, así como recibir
educación. Para el debido respeto de estos derechos, se consagra como una innovación en Veracruz, el juicio de protección de derechos humanos, del cual conoce la Sala de Control Constitucional, de nueva creación, misma que pasó a formar parte del Tribunal Superior de Justicia.
Una posición bien definida es la relativa a la prohibición
absoluta de la pena de muerte. La
educación recibe un tratamiento especial al abrirse una
sección para la misma donde se puntualizan las bases de
ésta. Se reconoce el derecho de los individuos a recibir
educación, se integra el sistema educativo de Veracruz
por las instituciones del Estado, de los municipios, de sus entidades
descentralizadas, la Universidad Veracruzana y los particulares. Se
reitera el reconocimiento de la composición pluricultural
del Estado sustentada originalmente en sus pueblos indígenas,
así como la promoción y protección del desarrollo
de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social. Entre
lo más destacado del Título Segundo, que conforma
la parte orgánica de la Reforma a Constitución,
está su integración ahora por cinco capítulos
y 50 artículos referidos a la forma de gobierno, el Poder
Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y los Organismos
Autónomos de Estado. El
carácter obligatorio atribuido a los resultados de un plebiscito
o referendo, hará que los ciudadanos de Veracruz al participar
con su voto en la elección de las opciones que le sean
sometidas, en el sentido afirmativo o negativo que consideren
conveniente, se convertirán de esta manera en corresponsables
de las decisiones políticas, administrativas o legales
que se adopten y que deberán ser acatadas por las autoridades. Por
lo que se refiere al Poder Legislativo se establece que es depositado
en un Congreso, denominación que es más propia y
le correspondió originariamente, en lugar del término
de «Legislatura» cuya utilización alude propiamente
al periodo que comprende o abarca el cargo de los diputados. En
el artículo 21 se elimina expresamente la mención
del número de diputados que integran el Congreso, sustituyéndose
por una fórmula porcentual que estará compuesto
por diputados electos por mayoría relativa en un 60% y
por diputados electos por representación proporcional en
un 40%, fijándose un tope al número de diputados
por ambos principios que puede llegar a tener un partido político,
el cual no será mayor al total de distritos electorales
uninominales. Lo
anterior constituye indudablemente un avance significativo en
la técnica constitucional empleada, ya que se evitará
a futuro que se este modificando la Constitución cada vez
que se quiera variar el número de diputados que integren
el Congreso, pues tal determinación se hará solamente
en la ley reglamentaria. En cuanto al tope fijado, se ha recogido
la demanda de diversos partidos de equilibrar su fuerza política
en el seno del Congreso, de acuerdo al peso electoral que realmente
tengan, distribuyéndose más equitativamente el número
de curules que hayan obtenido. Una
nueva disposición es adoptada en el artículo 28
que consigna la obligación de que el Congreso sesione una
vez al año en la cabecera de algún municipio de
las zonas norte, centro o sur de la entidad, distinta de su residencia
oficial, con el propósito de facilitar a los ciudadanos
el conocimiento de las tareas legislativas. En
concordancia con la integración del Congreso se modifica
también la composición de la Diputación Permanente,
al establecer en el artículo 40 que estará compuesta
con el 40% del total de los diputados integrantes del mismo, actuando
la mitad de ellos como propietarios y la otra mitad como substitutos.
En este porcentaje participarán en proporción a
su presencia en el Congreso los grupos legislativos existentes. En
al artículo 34 se le da el derecho de iniciar leyes o decretos
no sólo a los diputados al Congreso del Estado; a los diputados
y senadores al Congreso de la Unión que se encuentren en
funciones; al Gobernador del Estado; al Tribunal Superior de Justicia
en asuntos específicos y a los ayuntamientos o concejos
municipales en lo relativo a sus localidades, sino también
a los Organismos Autónomos de Estado en lo relativo a la
materia de su competencia y a los ciudadanos del Estado. Los
Organismos Autónomos de Estado son mencionados en el Capítulo
V de éste Título II en su artículo 67 que
establece que conforme a esta Constitución y la Ley éstos
contarán con personalidad jurídica y patrimonio
propios, así como autonomía técnica y presupuestal,
siendo estos el Instituto Electoral Veracruzano, la Comisión
Estatal de Derechos Humanos y al Órgano Superior de Fiscalización. Los
ciudadanos del Estado participarán en el proceso de elaboración
de las leyes para iniciarlas por medio de la iniciativa popular,
que es otra forma de democracia semidirecta. Como
respuesta a las propuestas ciudadanas se estableció, como
obligaciones de los diputados, cumplir su función legislativa,
realizar las de representación, control y de gestión,
e informar sobre estas actividades a la ciudadanía y al
Congreso. El
capítulo Tercero esta dedicado al Poder Ejecutivo, conteniendo
importantes innovaciones, como la relativa a la protesta solemne
que debe rendir el Gobernador electo, antes de tomar posesión
del cargo, se dispone en el artículo 45 que podrá
hacerlo ante el Congreso, la Diputación Permanente o ante
el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, previendo así
cualquier causa que pudiera dar motivo a paralizar la marcha natural
de la administración pública estatal. En
lo referente a las faltas temporales del titular del Poder Ejecutivo,
se dispone en el artículo 48 que si la ausencia es menor
de 30 días se encargará el Secretario de Gobierno
sin necesidad de dar aviso al Congreso; si excede de 30 deberá
obtener la licencia correspondiente del Congreso o en los recesos
de éste, de la Diputación Permanente, quienes designarán,
según el caso, un Gobernador interino por el tiempo que
dure la ausencia. Debe
destacarse que la fracción V consigna que en ningún
caso se concederá al Ejecutivo licencia con carácter
de indefinida, ni tampoco por un tiempo mayor de 90 días
naturales. En
cuanto a la administración pública en la Sección
Primera del Capítulo III, se establece la exigencia de
que los secretarios de despacho deberán ser veracruzanos
y contar con título profesional y amplia experiencia, con
ello se recoge la demanda de muchas personas que han considerado
negativa la práctica de nombrar para dichos puestos, a
personas ajenas a la entidad. Un
cambio que llama la atención en esta sección, es
la obligación contenida en el artículo 51 de la
iniciativa para que los titulares de las dependencias y entidades
de la administración pública comparezcan ante el
Congreso, a convocatoria expresa de éste, por conducto
del Gobernador, a fin de dar cuenta del estado que guardan en
sus áreas de trabajo, o bien cuando sea discutida una ley
o estudiado un negocio que les concierne. La
figura del refrendo de los secretarios del despacho, ya no es
contemplada en la Constitución reformada, por considerarse
que ella es reminiscencia de un sistema parlamentario que no va
de acuerdo con el carácter de colaboradores del Ejecutivo. En
conexión con este capítulo, es de destacarse el
contenido del artículo 76 que alude a las responsabilidades
de los servidores públicos al incluirse una demanda frecuentemente
sostenida en foros, ponencias y artículos periodísticos
de incluir al titular del Poder Ejecutivo entre los sujetos susceptibles
de juicio político, por lo que el Gobernador, durante el
ejercicio de su encargo, podrá ser acusado ante el Congreso
por la comisión de delitos graves del orden común,
dejando a salvo el derecho de los ofendidos, al disponer, adelante,
que por los demás delitos y faltas podrá ser acusado
conforme a la leyes respectivas, al concluir su mandato. Esta
disposición destierra la impunidad en Veracruz. Pasando
al análisis del contenido de la Sección Segunda
del Capítulo III, del Título Segundo, observamos
que está referida al Ministerio Público y que su
nuevo contenido responde a una de las peticiones más reiteradas
por parte de la ciudadanía, como es la relativa a la procuración
de justicia y a la protección de las víctimas de
los delitos. Por
esta razón, en el texto reformado, además de señalarse
las funciones que corresponden a esta importante institución,
se adicionan las de ejercer las acciones que tengan por objeto
la efectiva reparación del daño causado y la protección
de los derechos de las víctimas de actos ilícitos. Asimismo,
se atiende en el segundo párrafo del artículo 52
el reclamo de la sociedad de poder realizar alguna acción
cuando el ministerio público se niegue a ejercitar la acción
penal, se desista de su ejercicio o determine la reserva de la
averiguación previa, al disponer que la Constitución
y la ley establecerán el procedimiento mediante el cual
pueden ser impugnadas estas resoluciones. Atento
a lo anterior, la Ley Suprema vera-cruzana hace realidad el mandato
constitucional, facultando a la Sala Constitucional para conocer
de las impugnaciones a las determinaciones referidas. Así
y en congruencia con este propósito, se consigna aparte
en la fracción II del artículo 64 del ordenamiento
en comento, la facultad de la Sala de Control Constitucional de
conocer y resolver, en instancia única, sobre las resoluciones
mencionadas. Por
ser el Ministerio Público un órgano dependiente
del Poder Ejecutivo con responsabilidades específicas,
derivadas de la Constitución y la ley, corresponde al Gobernador
del Estado la facultad de nombrar al Procurador de Justicia, mismo
que deberá ser ratificado por el Congreso del Estado o
la Diputación Permanente, en su caso. Al
mismo tiempo se reorganiza la policía erróneamente
llamada judicial, dado que no depende del Poder Judicial, por
lo que cambió su denominación a policía ministerial,
en congruencia con la institución a la que pertenece, a
saber el Ministerio Público de quien dependerá directamente
en los términos que al respecto establezca la ley reglamentaria. El
Capítulo IV está referido al Poder Judicial y contiene
innovaciones trascendentales a la vida social y jurídica
de los veracruzanos. El texto constitucional de 1917 aglutinaba
a todos los Tribunales del Estado, con excepción del electoral,
en el Superior de Justicia, dando lugar a confusiones derivadas
de la terminología estatal y federal ya que se hablaba
de Tribunales Colegiados en materia penal y civil. También
fue siempre motivo de numerosas críticas la creación
de un pleno que se ha considerado desmesurado y con escasas atribuciones. La
Constitución reformada, retorna a su cauce normal y tradicional
al Tribunal Superior y lo fortalece al agregar a las salas penales
y civiles, las de control constitucional y electoral. El Pleno,
según lo determina el artículo 57, párrafo
tercero será integrado por el Presidente del Tribunal Superior
de Justicia quien lo presidirá, y por los Presidentes de
cada una de sus salas, a excepción de la electoral, las
que resolverán en última instancia los asuntos de
su competencia. Los
Tribunales Contencioso Administrativo y de Conciliación
y Arbitraje vuelven a adquirir su propia fisonomía y presencia
que tenían anteriormente. Las
atribuciones del Poder Judicial se ven fortalecidas y ampliadas
al depositarse en él la garantía de la supremacía
y control constitucional mediante la interpretación, y
anulación de las leyes y decretos contrarios a la Carta
Magna local, así como con el juicio de protección
de derechos. Se
le da una nueva composición y ubicación al Consejo
de la Judicatura. Aumenta el número de integrantes a seis
y deja de ser un órgano en el que se deposita el Poder
Judicial para pasar a ser una entidad administrativa. Se reducen
sus atribuciones al dejar de proponer magistrados, facultad que
pasa al Ejecutivo. Se ratifica el manejo autónomo del presupuesto,
así como la composición del fondo auxiliar para
la impartición de justicia, precisando que dicho fondo
será aplicado «exclusivamente» al mejoramiento
de la justicia. A
fin de que los jueces ejecuten las sentencias que pronuncian,
se indica que cuando se requiera el auxilio de la fuerza pública,
podrán solicitarla directamente a quien tenga el mando
de la misma y será causa de responsabilidad el no otorgarla
oportunamente. Con
esta disposición se fortalece el Poder Judicial al tener
la facultad real de ejecutar sus propias sentencias satisfaciendo
a quienes han obtenido sentencia favorable. Con el propósito de dar a los ciudadanos una mayor seguridad jurídica, se contempló una Sección Primera dentro del Capítulo del Poder Judicial denominada «De Control Constitucional» en la que se incluye, en los artículos 64 y 65, aspectos como el relacionado con la facultad que tiene la Sala Constitucional de conocer y resolver del juicio de protección de derechos humanos, por actos o normas de carácter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve y que provengan del Congreso del Estado, el Gobernador y los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública estatal, municipal y de los organismos autónomos de Estado.
El artículo 64 en su facción II, le da competencia
a esta Sala para conocer y resolver en instancia única
de las resoluciones del Ministerio Público que ya mencionamos
líneas arriba. También esta facultada para sustanciar
los procedimientos en materia de controversias constitucionales,
acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión
legislativa, tres nuevas figuras que el Ejecutivo del Estado propone
como una innovación en materia de impartición de
justicia. Corresponderá
al Pleno del Tribunal Superior de Justicia conocer los proyectos
de resolución definitiva que le sean sometidos por la Sala
Constitucional sobre las controversias constitucionales, las acciones
de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa. La
tradición municipalista en Veracruz obliga a ser congruente
con su fortalecimiento y avance en diferentes campos. Con esa
intención se revisó el título del municipio
libre adecuando sus disposiciones a las reformas al artículo
115 constitucional. 1.
Se concibe al Ayuntamiento como un nivel de gobierno, superando
el concepto de simple administrador. 2.
Se consagra la exclusividad del ejercicio de sus atribuciones. 3.
Se reconocen las agencias y subagencias municipales como entidades
de autoridad propias de congregaciones y rancherías. 4.
Se fortalece y amplia la facultad reglamentaria de los ayuntamientos.
5.
Su facultad hacendaria se consolida al disponer que los ayuntamientos
recaudarán y administrarán en forma directa y libre
los recursos de su hacienda. 6.
Se otorga la facultad a los Ayuntamientos para proponer al Congreso
las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones,
productos y aprovechamientos. 7.
También se les reconoce como atribución el establecer
sus propios órganos de control interno. 8.
Se reconoce una competencia constitucional en materia de funciones
y servicios públicos municipales. 9.
Se le otorga el mando de la policía preventiva, y 10.
Se dispone que los Ayuntamientos dispondrán los procedimientos
administrativos de acuerdo a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia, defensa y legalidad. El
título cuarto integrado por dos capítulos, trata
lo relativo a la hacienda pública, al crédito del
Estado y al desarrollo económico, fomento al trabajo y
la seguridad social. En
primer término, se le da una composición a la hacienda
del Estado estableciendo un criterio de racionalidad para las
finanzas públicas y se dispone una estricta disciplina
fiscal indicando que el gasto que se establezca en el presupuesto
de egresos sea igual o inferior a los ingresos previstos. Atentos
a las nuevas tendencias sobre las funciones del Estado, la Constitución
2000 prescribe que las autoridades impulsarán, coordinarán
y orientarán el desarrollo económico, con estricto
respeto a las libertades de las personas. La inversión
pública, privada y social será fomentada por el
Estado con la finalidad de generar fuentes de empleo, proporcionar
seguridad social y promover el bienestar de los veracruzanos. En
el artículo 74, el turismo es considerado como una actividad
prioritaria por su contribución al desarrollo, razón
por la cual se dispone que deberá realizarse en un marco
de sustentabilidad que tome en consideración el patrimonio
histórico, cultural y natural. Finalmente,
el título quinto trata lo relativo a las Responsabilidades
de los Servidores Públicos. En esta temática se
incorporan también innovaciones. Se
prescribe en el artículo 76 que los servidores públicos
serán responsables por las faltas y delitos en que incurran
durante el desempeño de sus funciones. De esta manera queda
asentado que ya se trate de delitos comunes o de aquellos relacionados
con el ejercicio de sus funciones, existe la responsabilidad por
parte de dichos servidores. El
mismo precepto dispone que el Gobernador, durante el ejercicio
de su cargo, puede ser acusado ante el Congreso por la comisión
de delitos graves del orden común, haciendo real y efectiva
su responsabilidad y no como se regulaba en el artículo
122 de la Constitución de 1917, que resultaba una verdadera
ficción. Tratándose
de la responsabilidad política, de la que también
es sujeto el Gobernador, se señalan como sanciones la destitución
y la inhabilitación, pero precisa el plazo, mismo que no
existía y que será de hasta diez años para
desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio público del Estado o de los municipios.
Se incorporan como sujetos de juicio político además de los diputados, gobernador, magistrados, secretarios de despacho, procurador, consejeros electorales, secretario ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano, titulares o equivalentes de las entidades de la administración estatal y municipal, a los presidentes municipales y síndicos. como
sanciones la destitución y la inhabilitación, pero
precisa el plazo, mismo que no existía y que será
de hasta diez años para desempeñar funciones, empleos,
cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público
del Estado o de los municipios. Se incorporan como sujetos de juicio político además de los diputados, gobernador, magistrados, secretarios de despacho, procurador, consejeros electorales, secretario ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano, titulares o equivalentes de las entidades de la administración estatal y municipal, a los presidentes municipales y síndicos. El pueblo como hacedor supremo del mandato político, comprendió las razones de gobernabilidad implícitas en el texto reformado, continuando hasta la fecha otorgando su respaldo para la actualización de todas la leyes secundarias que propiciarán mejores condiciones de convivencia y bienestar a los veracruzanos. Así, con la Constitución reformada, las leyes modernizadas, acordes a la realidad de Veracruz, el gobierno, los hombres y mujeres veracruzanos, continuarán siendo la base y objeto esencial de las normas jurídicas que ahora los rigen, protegen y enaltecen. *Doctor en Derecho.
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