LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA NO DEBE UTILIZARSE COMO LEY
ORGÁNICA Ahora
que está a la orden del día discutir si nuestra
Constitución Política debe actualizarse o incluso
llegar hasta la promulgación de una nueva, cabría
reflexionar sobre algunos de los problemas que la actual redacción
plantea para su adecuado cumplimiento o para el funcionamiento
de los órganos que en ella se establecen. Ello permitiría
que, en caso de una revisión, o incluso una renovación
a fondo de la misma, pudiesen evitarse algunos de los problemas
que han subsistido hasta ahora en función del contenido
y la forma que actualmente presenta. Se
parte de la base que nuestra actual Constitución Política
contiene en su texto una combinación de la estructura y
funcionamiento de los órganos que componen el gobierno
en sus tres ámbitos u órdenes (federal, estatal
y municipal), la llamada parte orgánica, así como
una definición de los principios filosóficos y doctrinales
en torno a las garantías y responsabilidades del individuo
y los grupos sociales frente al estado, que deben orientar el
rumbo de la comunidad nacional en su conjunto, la llamada parte
dogmática de la misma. Esta
última parte, la dogmática, suele contener un compendio
del programa filosófico y político del grupo o grupos
que han resultado victoriosos en las distintas contiendas, generalmente
violentas, entre quienes han buscado defender el «status
quo» anterior (bien se trate de los privilegios que una
parte de la población tenía frente al resto, cuando
se era colonia de una metrópoli imperial; o ya como nación
independiente se pugnaba por conservar la forma imperial o, al
menos, unitaria de gobierno; o la existencia de una religión
de estado; o la supremacía de los derechos individuales
con referencia a los colectivos) frente a quienes han postulado
cambios ante dicho «status quo» (y han pugnado, por
ejemplo, por la independencia nacional; por la forma republicana
y federal de gobierno; por la separación del estado y la
iglesia; o por el establecimiento de garantías sociales
que equilibren las exclusivamente individuales). A
últimas fechas las propuestas para modificar la Constitución
Política de varios países en el mundo, particularmente
en América Latina, giran en torno a la sustitución
de los regímenes presidenciales por otros de tipo parlamentario
o semiparlamentario; o bien analizan la forma de acotar las facultades
presidenciales a fin de garantizar un efectivo equilibrio entre
los tres órganos o poderes que integran el gobierno (Legislativo,
Ejecutivo y Judicial), así como una más equitativa
distribución de facultades y recursos entre los distintos
órdenes espaciales de gobierno, que en el caso de una Federación
de Estados suelen ser: el federal, el estatal; y el municipal
o local. En
algunas ocasiones, al momento de establecer en el texto constitucional
los nuevos propósitos orgánicos o dogmáticos
del grupo que detenta el poder político y, en consecuencia,
la facultad de modificar o renovar una Constitución, se
suele poner mayor cuidado en las grandes líneas modifi-catorias
del «status quo» anterior, que en los procedimientos
gubernamentales o administrativos para conseguirlo en la práctica.
Estos últimos suelen quedar establecidos en términos
muy generales, lo que dificulta o hace inaplicable dicho mandato
normativo (V.gr. «el derecho a la información será
garantizado por el Estado», Art. 6 de la Constitución)
o bien incurren en el caso contrario, esto es, establecen un exagerado
detalle orgánico y operativo que suele volverlos, con el
tiempo, obsoletos o inoperantes en la práctica, además
de que con ello se suele generar disfunciones orgánicas
y operativas importantes al realizarse cambios en la estructura
y funciones de las dependencias que integran la administración
pública (V.gr. las anteriores redacciones de los artículos
27 y 123 de la Constitución, que establecían a dicho
nivel normativo procedimientos orgánicos y administrativos
que, en diversas ocasiones fueron modificados o asignados, en
leyes secundarias, a dependencias diferentes a las que señalaba
originalmente el texto constitucional). Es
a este último caso al que quisiera referirme específicamente,
pues se trata de un asunto que ha sobrevivido ya a diversos cambios
constitucionales sin que haya sido corregido hasta ahora, quizá
porque ningún legislador que haya participado en las diferentes
modificaciones a nuestro texto constitucional ha estado debidamente
impuesto de las consecuencias que, en la práctica administrativa
cotidiana, tiene la actual redacción de los artículos
27, fracción I y 30, apartado B, fracción I de la
Carta que nos rige. En ambos casos, el texto constitucional asigna
específicamente a una secretaría de Estado, a la
«de Relaciones», facultades para que, de acuerdo al
Art. 27, los extranjeros «convengan» ante dicha dependencia
«considerarse como nacionales... y no invocar por lo mismo
la protección de sus gobiernos» en los casos en los
que el Estado les conceda «el derecho para adquirir el dominio
de tierras, aguas o sus accesiones o para obtener concesiones
de explotación de minas o aguas»; y en el caso del
Art. 30, para que «los extranjeros obtengan de la Secretaría
de Relaciones (su) carta de naturalización». El
hecho de que en ambos casos la autorización a extranjeros
para adquirir sus cartas de naturalización, o para convenir
en ser tratados como nacionales en los casos de adquisiciones
de bienes o concesiones sea asignada en el texto actual de la
Constitución a una «Secretaría de Relaciones»
sin el adjetivo «Exteriores» como originalmente lo
hacía el Art.30 de la Carta del 17 y como lo hace la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal
vigente, parece sugerir que, sobre todo en el caso del Art. 30,
el Constituyente del 17 tuvo en mente la estructura orgánica
de la administración pública que prevaleció
a lo largo de casi todo el siglo XIX cuando, durante gran parte
de ese período, las facultades que hoy tienen asignadas
las actuales Secretarias de Gobernación y de Relaciones
Exteriores estuvieron asignadas a una sola dependencia a la que
se denominó, en ocasiones, Ministerio de Relaciones Exteriores
e Interiores y, en otras, Secretaría de Relaciones Exteriores
y Gobernación. No fue sino hasta 1891 que quedaron definitivamente
separadas las funciones encomendadas a estas dos dependencias,
salvo una fugaz unificación de las mismas intentada por
Venus-tiano Carranza, de abril de l917 a diciembre del mismo año,
con la denominación de Secretaría de Estado, aparentemente
bajo la influencia del modelo administrativo estadounidense. Quizá
fue por esto último que, al modificarse la Constitución
en 1917, el texto del Art. 30 quedó con la redacción
actual en la que indebidamente, a mi juicio, se hace referencia
a una dependencia específica para encargarse de la expedición
de las «cartas de naturalización» a los extranjeros
que deseen nacionalizarse mexicanos, siendo que el texto de la
Constitución de 1857 decía correctamente en su Art.
30 : «Son mexicanos: II.- Los extrangeros (sic) que se naturalicen
conforme a las leyes de la federación.» Y
fue así como quedaron desde entonces asignadas a la Secretaría
de Gobernación todas las atribuciones gubernamentales que
tuvieran que ver con las autorizaciones a los extranjeros para
internarse al país y para realizar en nuestro territorio
cualquier tipo de actividad legal, contenidas en las sucesivas
leyes migratorias o «de Población», como actualmente
se le designa a este ordenamiento, con la única excepción
del otorgamiento de la «carta de naturalización»,
la cual, por la referencia expresa que hace la Constitución
en su Art. 30 a la «Secretará de Relaciones»
continúa siendo atribución exclusiva de la de Relaciones
Exteriores. Lo
anterior genera, a mi juicio, una disfun-cional desarticulación
de un procedimiento administrativo que, en su casi totalidad,
se encuentra asignado a la Secretaría de Gobernación,
salvo el último paso, para cuya tramitación, la
propia Secretaría de Relaciones Exteriores tiene que solicitar,
por mandato de ley, la opinión de la primera dependencia,
pues en los archivos de ésta se conserva toda la información
referente al extranjero que solicita su carta de naturalización
como nacional de nuestro país, después de haber
residido legalmente en México dos o cinco años,
según sea el caso, cumpliendo con los tramites migratorios
a cargo de la Secretaría de Gobernación. En no pocos
casos los propios extranjeros solicitan ante la Secretaría
de Gobernación que se les otorgue su carta de naturalización,
pues hasta ese momento todos sus tramites migratorios tienen que
ser hechos ante esa dependencia y no comprenden muy bien la razón
de que el último paso tenga que solicitarse ante una dependencia
diferente. A
mi juicio, en este caso, se debería emplear la fórmula
que correctamente utilizaba el Art. 30 de la Constitución
de 1857 y que sigue siendo la más generalmente empleada
para estos efectos en el resto del texto constitucional de 1917,
estableciendo que la carta de naturalización será
expedida a los extranjeros «por el Ejecutivo Federal, en
los términos que establezca la ley», dejando que
sean las disposiciones secundarias, como podrían ser la
Ley de Nacionalización, así como las de Población
y la Orgánica de la Administración Pública
Federal, las que reglamenten el procedimiento específico
para su otorgamiento. Ello permitiría poner bajo una misma
dependencia, en este caso la de Gobernación, o si se desea
en la propia de Relaciones Exteriores, todos los tramites referentes
a las autorizaciones que conciernen a los extranjeros en nuestro
país. Otro
caso que convendría estudiarse es el referente al artículo
27, pues podría quizá resultar conveniente en la
actualidad que la autorización a los extranjeros para adquirir
bienes o concesiones en nuestro país pudiera ser atribuida
también a la Secretaría de Gobernación o
a la recientemente creada Secretaría de Economía,
que tiene bajo su responsabilidad la promoción de la inversión
extranjera y las autorizaciones correspondientes. Lo que quisiéramos dejar señalado, en todo caso, sería que cuando se propongan futuras modificaciones a la Constitución Política que actualmente nos rige, en los importantes aspectos a los que ya se hizo referencia al inicio de este breve ensayo, se ponga también cuidado en corregir, y sobre todo no volver a utilizar el texto constitucional para especificar procedimientos o estructuras administrativas que pudieran rigidizar, en el futuro, las adecuaciones o reformas orgánicas o procedimentales que se requieran para simplificar o volver más expeditos los tramites administrativos que se establecen para cumplir una determinada disposición legal. La Constitución Política, a mi entender, no debe utilizarse como Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por las dificultades que, con justa razón, existen normativamente para su modificación frecuente. Convendría que esto fuera tomado en consideración por quienes en el futuro tengan bajo su responsabilidad promover y llevar al cabo reformas importantes a nuestro texto constitucional. Considero que, dado el actual clima proclive a la sugerencia de propuestas para las modificaciones y aún la renovación total de nuestra actual Carta Constitucional, este modesto toque de alerta se encuentra de alguna manera justificado. *Maestro universitario. Servidor Público. Coordinador General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. Representante permanente de México ante la OEA. Comisionado del Instituto Nacional de Migración.
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