REFORMA
CONSTITUCIONAL PARA UNA POLÍTICA FISCAL Las
reformas a la Constitución significan ya una amplia historia
de ajustes que se han dado para adecuarla a las circunstancias
y requerimientos de cada etapa del país. Esta lista de
reformas ha dado lugar a que se plantee por algunas fuerzas políticas
la necesidad de una nueva Constitución. No pienso que se
requiera una nueva Constitución por el hecho de que la
actual haya sufrido múltiples modificaciones. Ello es inherente
a su naturaleza como norma fundamental. Lo importante es tener
presente que no podemos seguir dando rango constitucional a cuanto
tema preocupa al gobierno en turno y que, por otra parte, hay
temas en espera de que se les dé la dimensión normativa
que los tiempos exigen. Es
necesario plantear una política de Estado en lo que se
refiere al proceso de presupuestación ingreso-gasto; puesto
que no podemos continuar en la ambivalencia de procesos separados
que parecieran no tener correspondencia al ser cuantificados en
sus metas y definidos en cuanto a los objetivos que persiguen. El
crecimiento económico y la madurez política –se
ha dicho– pueden darse a través de una política
económica de Estado, cuya definición tiene que ver
con las posibilidades reales de empatar la demanda de la sociedad
con su compromiso de aportar los recursos, vía impuestos,
para solventar los programas respectivos. Casi
todos los tratadistas modernos reconocen que la democracia tiene
un gran riesgo: la insolvencia económica de los Estados.
En el momento en que el sufragio se vuelve universal, también
se vuelve universal la demanda por bienes y servicios. Y este
riesgo que reconocen los politólogos de las democracias
modernas no está resuelto. No al menos en el caso de México,
donde cada vez es más notoria la desproporción de
la demanda social respecto de los recursos para financiarla; la
rigidez del presupuesto no es cosa nueva. En realidad lo que se
está acentuando es la brecha entre una larga lista de necesidades
y rezagos, que no alcanzan a tener vía de solución
porque los recursos económicos están comprometidos,
a veces, de manera ajena al conocimiento y debate entre los diferentes
sectores de la economía. En
el tema de la justicia social existe una corriente filosófica
que sostiene que la manera moderna de interpretar al contractualismo
esta relacionada con el punto de equilibrio de lo que la sociedad
demanda a su gobierno y lo que el gobierno es capaz de otorgarle
a esa sociedad. Los derechos en materia económica tienen
como limitante que una sociedad haga su mejor esfuerzo por ser
justa. Pero ese ser justa significa opinar, valorar y comprometerse
en la selección de las prioridades y en las formas de atenderlas. ¿Cómo
hacer que una política económica, en este caso del
Estado mexicano, ahora satisfaga tres condiciones : la gobernabilidad,
la justicia social y, desde luego, la democracia? Evidentemente
esto no puede obtenerse si no hacemos que la propia sociedad,
como frente a un espejo que revele la verdad, sea capaz y disponga
del procedimiento adecuado para tomar sus propias decisiones en
materia de política de ingreso, uniéndolas a la
de gasto. Respecto
al ingreso y gasto, la sociedad, a través de su representación
en el Congreso de la Unión, debe conocer ampliamente las
razones que fundamentan las diversas posiciones en la materia
y tomar y expresar decisiones vinculadas que no den lugar al doble
discurso que divorcia el cuánto gastar del cuánto
pagar. La
política económica de Estado aumenta los elementos
de certeza y seguridad económica y disminuye la politización
de las posiciones partidistas. Lo cual no significa que se pueda
obviar un amplio debate para seleccionar las prioridades. De lo
que se trata es de que la sociedad cuente con el mecanismo apropiado
para participar y tomar decisiones a la vez que, establecidas
las prioridades y sus alcances, pueda fijar los términos
de temporalidad respecto a sus decisiones. Para
ello, se propone una reforma constitucional al Artículo
74, fracción IV, para que en vez de que diga que el presupuesto
de la nación se discutirá una vez que estén
aprobados los ingresos, se puedan discutir y aprobar simultáneamente
ingreso y gasto. Pues pareciera que el gobierno se dividiera entre
un personaje perverso que cobra impuestos y un ogro filantrópico
que otorga bienes, cuando en realidad estamos hablando de la misma
moneda con dos caras. Como
antecedente teórico tenemos que a finales del siglo pasado
la escuela sueca de economía, encabezada en ese momento
por el notabilísimo economista Knut Wicksell, encontró
lo que él llamó «el principio de la unanimidad
en la política fiscal». Pasaron muchos años
para que esa teoría fuera reivindicada por un personaje
norteamericano: James Buchanan, que obtuvo en 1986 el Premio Nóbel
de economía. Encontraron en su momento que, efectivamente,
las cuestiones básicas de presupuestación y de captación
fiscal debían estar de alguna manera señaladas expresamente
en la Constitución. Pero
los tratadistas posteriores a Wicksell y cercanos a Buchanan,
dicen que el equivalente del principio de unanimidad está
nada más en dos cosas: primero, que se discuta y se apruebe
simultáneamente ingreso y gasto; segundo, que se sumen
una cantidad de votos similar a la que requeriría una reforma
constitucional. Y
si ese sentido de justicia lo podemos obtener como un ejercicio
más profesional donde las fuerzas políticas, por
encima de sus intereses partidarios (que en tiempos electorales
se exacerban) aceptaran que el tema de la política económica
de Estado, particularmente en materia fiscal, es fundamental para
todos los mexicanos porque involucra gobernabilidad, democracia
y crecimiento económico, estaríamos verdaderamente
cercanos a mejorar nuestro esquema de justicia social. No
se trata de implantar un plebiscito como mecanismo coyuntural,
sino de crear una cultura democrática reafirmada en la
conciencia de lo que tenemos, lo queremos y lo podemos. La
reforma fiscal definitiva y la gran revolución que este
país requiere, sólo se logrará cuando el
ciudadano decida en qué quiere ver reflejados sus impuestos
y con la plena garantía en el manejo honesto de los recursos
públicos. Dada
la inconformidad por la política de impuestos y al mismo
tiempo la insuficiencia de recursos para atender las necesidades
sociales, se plantea que la discusión y aprobación
del ingreso y del gasto público se realicen simultáneamente.
Además, para evitar aprobaciones apresuradas, la demagogia
de grupos parlamentarios o la confusión para la sociedad,
también se sugiere ampliar la discusión y aprobación
de la política fiscal, de tal forma que los sectores interesados
puedan y sean consultados con oportunidad y suficiencia informativa. La
propuesta busca hacer de la política fiscal el tema de
convergencia de los grupos organizados y de la sociedad para fortalecer
los consensos y la armonía entre los mexicanos. El gobierno
dejaría de ser el ogro cobrador de impuestos, para convertirse
en el concertador de los grupos interesados que opinarían
e influirían en la asignación de recursos y el establecimiento
de las prioridades presupuestales, así como en determinadas
políticas fiscales. Con
el propósito de que la economía no sea afectada
por eventuales discrepancias entre grupos parlamentarios traducida
en dilación para aprobar el presupuesto, se consideraría
pertinente hacer aprobaciones parciales en aquellos temas donde
exista acuerdo mayoritario. Si
hemos de reformar la Constitución, hagámoslo en
temas sustantivos que contribuyan a la definición de políticas
de Estado. No se pretende diseñar una nueva Constitución
a la que seguramente el tiempo y la realidad la volverán
a enmendar; es más oportuno que hagamos un esfuerzo serio,
consistente y plural, para abordar el tema de la nación
que deseamos, pero no desde la postura de la mera teoría,
sino en el terreno muy concreto de las decisiones en materia de
gasto e ingreso. Finalmente la nación que nos demos estará
determinada por los recursos que nos dispongamos a aportar todos
para construirla. Una reforma fiscal que esté desvinculada
de un esquema como el propuesto, habrá de agotarse en un
planteamiento de ajustes recaudatorios. No habrá reforma
fiscal legitimada desde un proceso electoral, ahora tendrá
que darse desde la conciencia colectiva de las necesidades y recursos
que están en juego. El futuro económico con justicia social y con gobernabilidad no está en el aumento de las recaudaciones, cualquiera que sea la fuente y procedimiento fiscal, sino en generar una cultura de participación y oportunidades en la toma de decisiones que justifiquen y hagan de la aportación fiscal un proceso solidario de compromiso de toda la sociedad. *Economista egresado de la UNAM. Diputado a las LIV y LVI legislaturas del Congreso de la Unión. Presidente del CEN del PRI 1996-97. Precandidato a la Presidencia de la República en el proceso interno del PRI, 1999. Senador de la República 2000-2006.
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