CONSTITUCIÓN
Y ECONOMÍA A
partir de la Constitución de 1917, ha sido una tendencia
definida en el constitucionalismo contemporáneo establecer
en la norma fundamental las bases del régimen económico
en cada nación. De esta manera quedó superada la
tradicional concepción del constitucionalismo liberal de
los siglos XVIII y XIX, de limitar la materia constitucional al
reconocimiento y garantía de los derechos del hombre, en
su vertiente individualista, y a normar la organización
básica del Estado. De
1917 hasta el presente, es cada vez más frecuente que las
constituciones dediquen un capítulo especial o preceptos
determinados para fijar las normas básicas destinadas a
establecer el marco jurídico fundamental para la estructura
y funcionamiento de la actividad económica. De ahí
surge el concepto de Estado social de derecho y de constitucionalismo
social. Durante
el siglo XX, los estados han ido ampliando progresivamente sus
responsabilidades en el campo de la política económica
y social o, como podemos también afirmar, en las políticas
generales del desarrollo. Trátese de estados francamente
socialistas, como fue el caso extremo de los países comunistas,
o bien de las democracias industriales de occidente y los países
en proceso de desarrollo, los gobiernos se han visto obligados
a atender la demanda de la sociedad para regular y orientar el
proceso económico, así como atender los aspectos
sociales derivados con el fin de perseguir el valor de la justicia
social. Aún
en la época actual de renovación y cambio en el
campo de la actividad económica del Estado, cuando existe
una tendencia a limitar su intervención en éste,
hay responsabilidades indeclinables para la organización
política de la sociedad: la regulación del derecho
de propiedad, ya sea privada, pública o social; las normas
que regulan las transacciones económicas entre particulares,
para darles certidumbre; el cuidado de los equilibrios macroeconómicos,
indispensables para propiciar el crecimiento sostenido y firme
de la economía, así como el impulso, orientación
y apoyo del desarrollo a mediano y largo plazos; la procuración
de la justa distribución del ingreso; las relaciones económicas
internacionales, todo ello indispensable para una marcha adecuada
de la vida económica y social, lo cual no es posible obtener
exclusivamente a través de los mecanismos de mercado. La
procuración y administración de justicia, la educación
y la salud públicas; la seguridad social; la capacitación
de los trabajadores; la organización del sistema financiero
y crediticio; las normas sobre propiedad industrial; la regulación
de la competencia, el arbitraje en los conflictos sociales, el
área llamada del desarrollo sustentable, son todos aspectos
que requieren ineludiblemente la acción del Estado empezando
por el establecimiento del marco regulatorio correspondiente. En
los tiempos que corren y los que están por venir la política
del Estado es, cada día más, política económica
y social. Los mismos fundamentos jurídicos y la regulación
de los mecanismos de mercado deben ser objeto del orden jurídico
positivo, cubriéndose sus aspectos fundamentales desde
la propia norma constitucional. El
artículo 25 de la Constitución mexicana vigente
es, junto con los artículos 26, 27 y 28, el corazón
de las normas institucionales en materia económica. Desde
luego, existen otros preceptos que configuran el régimen
económico, como son el propio artículo 3°, que
contiene una definición de democracia integral, ya que
señala como criterio de orientación para la educación
que «será democrático, considerando la democracia
no solamente como una estructura jurídica y un régimen
político sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento social y cultural del pueblo». El artículo
5°, que se refiere a la libertad de trabajo; el 31, que habla
de las bases constitucionales del régimen impositivo; el
73, que otorga al Congreso de la Unión diversas facultades
de contenido económico; el 74, que atribuye a la Cámara
de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas públicas;
el 89, que establece facultades importantes del Presidente de
la República en esta materia; el 115, que regula el municipio
y su régimen económico; el 117, que establece prohibiciones
para los estados en materias económicas que se reservan
a la Federación y prohíbe aquellos actos que pueden
interferir en la unidad económica nacional; el 118, que
prohíbe a los estados ciertos tipos de medidas que invaden
competencias federales en puntos tales como imponer contribuciones
y derechos sobre importaciones y exportaciones; el 123, que establece
las bases de las relaciones entre capital y trabajo y contiene
un amplio catálogo de los derechos de los trabajadores;
y el 131, que otorga facultades amplias a la Federación
en materia de intervención en la economía, sólo
por señalar las materias más significativas. El
artículo 25 establece el concepto de la rectoría
del desarrollo nacional, para garantizar que éste sea integral,
fortalezca la soberanía de la nación y su régimen
democrático y, mediante el fomento del crecimiento económico,
el empleo y una más justa distribución del ingreso
y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege
la Constitución. La
rectoría del Estado sobre el desarrollo nacional debe entenderse
como el conjunto de funciones propias del gobierno de dirigir,
gobernar o mandar, guiar, llevar o conducir. No puede atribuirse
extensivamente al concepto de rectoría la gestión
directa de los fenómenos económicos, ya sea en la
forma de titularidad de la propiedad, y, ni siquiera, la responsabilidad
de la gestión o administración de las unidades o
en los procesos económicos. La
rectoría del desarrollo no queda limitada a un mero ejercicio
técnico de la política económica y social,
sino que debe quedar encuadrada como una tarea fundamentalmente
política que debe servir a los valores que consigna y reconoce
la Constitución General de la República. No es la
rectoría del desarrollo nacional una facultad que puede
ejercerse al arbitrio de las autoridades; está enmarcada
dentro de la ley fundamental y las leyes derivadas, debiendo respetar
los derechos individuales y procurando la efectividad de los derechos
sociales. El
propio artículo 25 establece las diversas actividades que
debe realizar el Estado como rector del desarrollo. Estos, según
el párrafo segundo del mencionado precepto, consiste en
planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica
nacional, y llevar a cabo la regulación y fomento de las
actividades que demanda el interés general en el marco
de libertades que otorga la Constitución. Este
importante precepto constitucional establece que al desarrollo
nacional concurrirán con responsabilidad social, el sector
público, el sector social y el sector privado. Se prescribe
que el sector público tendrá a su cargo, de manera
exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan
en el artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución,
manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control
sobre los organismos que, en su caso, se establezcan. En la actualidad
este precepto señala como áreas estratégicas:
correos, telégrafos y radio telegrafía; petróleo
y los demás hidrocarburos; petroquímica básica;
minerales radiactivos y generación de energía nuclear;
electricidad y las actividades que expresamente señalen
las leyes que expida el Congreso de la Unión. El propio
precepto establece que la comunicación vía satélite
y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo
nacional y que el Estado, al ejercer en ella su rectoría,
protegerá la seguridad y soberanía de la nación
y, al otorgar concesiones y permisos mantendrá, o establecerá
el dominio de las respectivas vías de comunicación
de acuerdo con las leyes de la materia. El párrafo sexto
del mismo artículo 28 establece como área estratégica
a cargo del Estado, y a través del banco central, la acuñación
de moneda y la emisión de billetes, así como la
intervención que corresponde a las autoridades competentes
en la regulación de los cambios, así como en la
intermediación y los servicios financieros. El artículo 25 prevé, así mismo, que el sector público podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. También
que, bajo criterios de equidad social y productividad, se apoyará
e impulsará a las empresas de los sectores social y privado
de la economía, sujetándolos a las modalidades que
dicte el interés público y al uso, en beneficio
general, de los recursos productivos, cuidando su conservación
y el medio ambiente. Este precepto estatuye que la ley establecerá
los mecanismos que faciliten la organización y la expansión
de la actividad económica del sector social, enumerando
algunas formas del mismo. Análoga prescripción contiene
respecto al desenvolvimiento del sector privado. El
contenido del artículo 25 señala claramente el carácter
mixto de nuestra economía, lo cual es congruente con otros
artículos constitucionales que garantizan las libertades
económicas, el derecho de propiedad privada y algunas otras
materias que se especifican en el texto constitucional. Este
fundamental artículo 25 prescribe que el Estado debe actuar
en tal forma que induzca comportamientos idóneos de parte
de los agentes particulares para cumplir con los propósitos
del interés nacional. La
rectoría del desarrollo no es una facultad exclusiva de
un sólo poder en nuestro sistema constitucional. En general,
dentro del campo de sus respectivas atribuciones, los tres poderes
de la Federación coparticipan en esta importante atribución,
así como los gobiernos locales y municipales en el ámbito
de su competencia. Otro
precepto constitucional básico para el funcionamiento de
nuestro desarrollo es el artículo 26 que establece un sistema
de planeación democrática del desarrollo nacional
que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento
de la economía para la independencia y la democratización
política social y cultural de la nación. Se
señala que los fines del proyecto nacional contenidos en
la Constitución determinarán los objetivos de la
planeación, la cual será democrática, mediante
la participación de los diversos sectores sociales. Establece
dicho precepto que habrá un Plan Nacional de Desarrollo
al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal, tal como ha venido
sucediendo en 1983, 1989 y 1995, habiéndose derivado del
Plan Nacional diferentes programas sectoriales y de otro tipo. El
artículo 26 establece que la ley faculta al Ejecutivo para
que establezca los mecanismos de participación y consulta
nacional en el Sistema Nacional de Planeación Democrática
y otras materias referentes a criterios, órganos responsables
y bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios
con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte
con los particulares las acciones para la elaboración y
ejecución de los planes, así como la intervención
en este sistema del Congreso de la Unión. Basten estos comentarios para caracterizar a nuestro sistema económico como mixto -sector público, sector privado, sector social- además de otras normas constitucionales que inciden en forma importante en el régimen constitucional de la economía mexicana, entre los que destacan, desde luego, los artículos 27 y 28 de la propia Constitución General de la República*. * Para una referencia más amplia de estos temas véase mi trabajo El régimen constitucional de la economía mexicana en Estudios jurídicos en torno a la Constitución mexicana de 1917, en su Septuagésimo Quinto Aniversario; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1992. *Presidente de la República (1982-1988).
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