DERECHO
INDÍGENA Y CONSTITUCIONALIDAD: EL CASO MEXICANO En los últimos dos años se ha realizado en nuestro país el más amplio debate sobre el derecho indígena y su reconocimiento constitucional. La riqueza propositiva y las demandas fundamentales de los pueblos indígenas, expresadas en el espacio de negociación del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal, constituyen un inventario programático cuyo desarrollo significaría un parteaguas en América Latina porque lo ubica en el marco de una profunda reforma del Estado, por el enfoque y los contenidos de sus propuestas y por el inédito procedimiento acordado por la partes, que propició la participación y la influencia directa de sectores distintos a los interlocutores en la negociación, en contraste con otras experiencias de diálogo y pacificación en el área. El
derecho Indígena en la antesala de la Constitución En
el complejo proceso de diálogo en Chiapas, uno de los obstáculos
para su avance ha sido el retraso en la concreción del
cumplimiento de los acuerdos firmados el 16 de febrero de 1996,
como resultado de los trabajos de la Mesa Derechos y Cultura Indígena,
cuyo contenido expresó el compromiso de impulsar una reforma
constitucional que reconociera y garantizara los derechos y demandas
indígenas. En contraste con la posición del movimiento
indígena nacional y del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional en el sentido de avalar los acuerdos alcanzados, el gobierno
federal ha mostrado una actitud errática que le llevó
a cuestionar la propuesta de reforma constitucional elaborada
por la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa)
en un contexto que suponía un acuerdo previo de las partes.
Propuesta que fue avalada por el EZLN y que, contrario a lo esperado,
el gobierno federal, en consulta con algunos constitucionalistas,
elaboró una contrapropuesta que fue rechazada tanto por
el EZLN como por el movimiento indígena. La
propuesta de la Cocopa modificaría varios artículos,
los principales serían el 4° y el 115. En el primero
se listaron una serie de derechos concretos para un nuevo sujeto
jurídico llamado «pueblo indígena» donde
se reflejaría el principal, que es el de la autonomía,
y que corresponden a los elementos que han sido parte de la cultura
de los pueblos indígenas: a)
Ejercer el derecho a desarrollar sus formas específicas
de organización social, cultural, política y económica; b)
obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos
para la regulación y sanción en tanto no sean contrarios
a las garantías individuales y a los derechos humanos,
en particular los de las mujeres; c) acceder de mejor manera
a la jurisdicción del Estado; d) acceder de manera
colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos
cuyo dominio corresponda a la nación; e) promover
el desarrollo de los diversos componentes de su identidad y patrimonio
cultural; f) interactuar en los diferentes niveles de representación
política, de gobierno y de administración de justicia;
g) concertar con otras comunidades de sus pueblos o de
otros, la unión de esfuerzos y coordinación de acciones
para la optimización de sus recursos, el impulso de sus
proyectos de desarrollo regional y, en general, para la promoción
y defensa de sus intereses; h) designar libremente a sus
representantes, tanto comunitarios como en los órganos
de gobierno municipal, de conformidad con las tradiciones propias
de cada pueblo. Como
señalamos, las observaciones del gobierno federal a la
propuesta de reforma constitucional elaborada por la Cocopa resultaron
en una contrapropuesta. Las principales inser-ciones del gobierno
federal planteadas a nombre de la técnica jurídica
constituyen una violación a los principios constitucionales
básicos. Aparentemente se aceptan los puntos de la propuesta
de la Cocopa, pero se agregan con-dicionantes del tipo «en
los términos de esta Constitución» o «conforme
a la ley». Prácticamente
todas las modificaciones que sugiere el gobierno federal constituyen
«candados» o limitaciones al texto propuesto y expresan
una peculiar concepción sobre la inserción de dichas
normas en la Carta Fundamental. Importa destacar aquellas relativas
al prejuicio de que las nuevas normas entrañan un peligro
para la soberanía y la unidad nacional, así como
las que anticipando un conflicto de intereses restringen de manera
sustancial sus alcances o los convierten en irrelevantes. Es el
caso del derecho al uso y disfrute de los recursos naturales y
la práctica de los sistemas normativos. No sólo se insiste en condicionar el reconocimiento de derechos constitucionales al respeto a la Carta Fundamental en su conjunto, sino que anticonstitucionalmente se extiende la limitación hacia la legislación secundaria, que sin duda debería reformarse para hacer posible el ejercicio de los nuevos derechos constitucionales. La
falsa disyuntiva entre derechos individuales y derechos colectivos Uno
de los temas que causa controversia entre los constitucionalistas
es el de la naturaleza colectiva de los derechos de los pueblos
indígenas, dimensión que no puede incluirse en los
derechos individuales. Todavía hay quienes plantean que
bastaría que se aplicara la Constitución, sin reformarse,
para que las demandas indígenas se cumplieran. Suele
responderse a la demanda por el reconocimiento de derechos a los
pueblos indígenas que la Carta Fundamental contiene un
avanzado capítulo sobre garantías fundamentales
para todos los individuos, incluidos, por supuesto, los indígenas.
Por lo tanto, pedir reconocimiento a derechos diferentes es cuestionar
el principio de universalidad, es crear inaceptables regímenes
de excepción, derechos especiales, establecer discriminación
positiva y, en última instancia, vulnerar uno de los pilares
del orden jurídico. Todo ello sería válido
si se plantearan derechos para los indígenas en tanto personas.
Sin embargo, se está buscando el reconocimiento constitucional
a una realidad social que permanece a contrapelo de la pretensión
de homogeneidad y de igualdad. Los pueblos indígenas persisten,
han practicado y practican formas de organización social
y política, y cuentan con culturas diferentes que por lo
demás están en nuestras raíces como nación.
Ninguna de las llamadas garantías individuales permite
la adaptación a estos derechos colectivos, a estos derechos
de pueblo, a este nuevo sujeto jurídico. La
libre determinación y la autonomía El
ejercicio del fundamental derecho a la libre determinación
en el marco del Estado nacional es la garantía de existencia
y desarrollo de los pueblos indígenas. Derivada de ello,
la demanda de autonomía y autogobierno son condiciones
básicas. La autonomía y el autogobierno no son otra
cosa que la capacidad de decidir los asuntos fundamentales de
acuerdo con su cultura y bajo unas reglas pactadas con el Estado. La
resistencia y persistencia de estas colectividades sociales se
ha basado en su convicción de no permitir su asimilación
a un Estado, un derecho, una sociedad y una cultura que los niega,
discrimina y que les ha marginado de todo acceso a los derechos
sociales y políticos como pueblos y como ciudadanos mexicanos. Suelen
confundirse quienes señalan que esta demanda fundamental
es un invento extraño, que en ningún pueblo se está
planteando la autonomía, que es lenguaje sólo de
los líderes. En efecto, en muchos casos no se verbaliza
así, no hablan de autonomía pero igual los síriames
que los tatamandones o los gobernadores yaquis repiten hasta el
cansancio que quieren respeto, que quieren decidir sus asuntos
vitales, que no decidan por ellos, que no les impongan la religión,
las formas de organización, la educación, porque
en las escuelas les enseñan a repudiar su cultura, que
no hagan una presa o una hidroeléctrica y les destruyan
sus territorios, que no llegue el gobierno con recursos económicos
y los entregue a individuos que no toman en cuenta a las autoridades
de la comunidad aunque dicen representarla y sólo la dividen,
que el gobierno hable de tú a tú con ellos, que
ellos también gobiernan y han gobernado a sus pueblos. El
movimiento indígena ha insistido en que su demanda de autonomía
no implica separatismo, que quieren ser mexicanos pero sin sacrificio
de su ser indígena. Siendo evidente que no se cuestiona
el dominio eminente del Estado sobre el territorio nacional, se
utiliza casi con escándalo este argumento para negar en
el fondo el derecho a la autonomía. La
propuesta incluida en los Acuerdos de San Andrés, es reconocer
la autonomía como garantía constitucional para los
pueblos indígenas, con el fin de dotarlos de derechos específicos
en torno a los aspectos sustantivos que constituyen su razón
de ser como pueblos, por ejemplo, formas propias de organización
social y política, promoción y desarrollo de sus
culturas, sistemas normativos, definición de estrategias
para su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos. Entre
los prejuicios que subyacen a las limitaciones propuestas por
el gobierno federal, destaca la confusión entre soberanía
y autonomía. De ella deriva el razonamiento sobre la supuesta
balcanización. El artículo cuarto constitucional
se ubica en la parte dogmática de la Constitución,
la que refleja los derechos fundamentales y, por ende, los valores
que serán garantizados, entre los que ha estado ausente
el de la pluriculturalidad. No contiene, por lo tanto, expresión
alguna que vulnere el pacto federal contenido en su parte orgánica. La
propuesta de la Cocopa habla del ejercicio de la autonomía
relativa a un conjunto de derechos limitados, acotados, no está
colocando a los pueblos indígenas por encima de la nación
mexicana. Es necesario reiterar que la autonomía para los
pueblos indígenas implica reconocer el derecho a la diferencia
con rango constitucional, de manera que así como cada derecho
individual termina donde empieza el de otra persona, el derecho
de una cultura termina donde empieza el de otra. Epílogo A estas alturas es necesario aclarar que es un falso dilema preguntarnos si sólo con el contenido de nuevas normas constitucionales se resolverá la grave situación de los pueblos indígenas, conociendo de antemano la respuesta. Esta lógica nos podría llevar a la peligrosa conclusión de que da lo mismo tener el derecho que no tenerlo. El problema radica en que ganemos la batalla por una reforma constitucional consecuente, asignatura pendiente en el proceso de juridicidad de la relación entre los pueblos indígenas y el Estado. *Abogada. Miembro de la Academia Mexicana de Derechos Humanos. Exdirectora de Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista.
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